Незабаром Україна стане першою країною у світі, де функціонують дві незалежні одна від одної вертикалі органів прокуратури. Банкова змушена погодитися на це на вимогу G7 та Євросоюзу
Якщо побажання західних партнерів буде виконано в повному обсязі, то Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) стане впливовішою за Офіс генерального прокурора (ОГП). Зокрема вона зможе самостійно ініціювати розслідування проти народних депутатів (зараз це прерогатива генпрокурора). При цьому Банкова втратить всі важелі впливу на САП.
Що не так із Костіним
Одним реченням суть проблеми можна сформулювати так: західні партнери не довіряють генпрокурору Андрію Костіну. Вони не вірять у його незалежність від Банкової та тому вимагають незалежності САП. Наприклад, у меморандумі між Україною як позичальником та Євросоюзом як кредитором, підписаному 16 січня 2023 р., однією з умов надання Україні 18 млрд євро у 2023 році записано забезпечення незалежності САП не пізніше IV кварталу 2023 р. Аналогічні зобов'язання Україна взяла перед МВФ. У меморандумі, підписаному 19 червня 2023 р., обіцяно не пізніше кінця грудня 2023 р. ухвалити законодавство, яке зміцнить спроможність САП регулювати власну організаційну діяльність.
У липні в інтерв'ю zn.ua керівник САП Олександр Клименко розповів про масштаб проблеми. "Якщо ми реально боремося з корупцією, а не робимо вигляд, залишати САП під крилом ОГП неприпустимо", — заявив він. Найпроблемнішою ділянкою під крилом ОГП він назвав конфіденційність. За його словами, лише чотири з десяти кримінальних проваджень проходять без зливів інформації, "але шість — це завжди критичний витік". Аналогічна ситуація, за його словами, із реєстрацією кореспонденції. "Якщо ви принесете до САП якийсь документ чи заяву, то їх спочатку перевезуть на Різницьку [в ОГП], там зареєструють і лише потім повернуть нам. І тут, м'яко кажучи, є певні нюанси", — натякнув він.
У тому ж інтерв'ю Клименко наголосив, що з 2015 року у законодавстві стосовно САП нічого не змінювалося. І що Костін не хоче нічого міняти. "Генпрокурор стоїть на позиції, що до реформи САП потрібно повертатися після закінчення війни й нашої перемоги. Щоб уже потім відпрацьовувати найкращу модель роботи", — констатував Клименко. Тобто фактично він звинуватив генпрокурора у бажанні зірвати виконання зобов’язань України перед західними кредиторами. І це, звісно, лише посилило їхнє бажання домогтися обіцяної реформи.
Чудодійний лист
Результатом наполегливих умовлянь та підштовхувань став урядовий законопроект №10060 "Про посилення самостійності САП", внесений 15 вересня. А далі сталася дуже показова історія: Банкова спробувала банально обдурити західних друзів.
Два місяці проект №10060 не виносився на голосування. Тим часом парламентський комітет з питань правоохоронної діяльності на чолі із Сергієм Іонушасом творчо переробив проект №10060, створив свій власний "Про вдосконалення положень законодавства про діяльність САП" та 17 листопада рекомендував Раді відхилити проект №10060 і прийняти комітетський.
Це одразу стало відомо послам Євросоюзу та країн G7. І вони того ж дня написали листа на ім'я спікера парламенту Руслана Стефанчука, де повідомили, що їх влаштовує лише проект №10060. І додатково висунули ще низку вимог, у тому числі:
■ надати САП право самостійно вчиняти слідчі та процесуальні дії щодо членів парламенту, суддів, мерів міст;
■ запровадити правові гарантії, які запобігатимуть втручанню у виняткові розслідувальні повноваження НАБУ і САП з боку інших правоохоронних органів;
■ надати заступнику керівника САП усі повноваження керівника САП у разі його відсутності;
■ створити у САП відділ внутрішнього контролю, незалежний від генерального інспектора ОГП;
■ скасувати в Кримінальному процесуальному кодексі обмеження щодо строків досудового розслідування до повідомлення про підозру, щоб запобігти передчасному закриттю справ.
Остання з цих вимог — це не що інше, як вимога скасувати так звані "правки Лозового". Зазначимо, що саме через "правки Лозового" апеляційна палата Вищого антикорупційного суду закрила кримінальне провадження, в якому, за інформацією НАБУ, 7 вересня Ігорю Коломойському "і п'ятьом членам організованої ним групи" було повідомлено підозру у заволодінні коштами Приватбанку на суму понад 9,2 млрд грн.
Так ось, лист Стефанчуку, підписаний послами Євросоюзу та країн G7, виявився чудодійним. Того ж дня, 17 листопада, комітет Іонушаса ще раз зібрався на засідання та рекомендував Раді ухвалити законопроект №10060. До речі, комітетський проект, яким планувалося замінити проект №10060, відсутній у парламентській базі законопроектів — чудовий спосіб замести сліди.
Після цього Банкова не мала шляху до відступу. 21 листопада Рада ухвалила проект №10060 у першому читанні та проголосувала за скорочення терміну підготовки до другого читання. Тобто друге читання очікується найближчими днями.
"Червоні прапорці" від G7 та Євросоюзу
Увечері 5 грудня група послів G7 виступила з попередженням: "Посли G7 уважно стежать за реформою САП. Для зміцнення антикорупційних зусиль ми рекомендуємо взяти за основу поточний проект і скасувати поправки Лозового, захистити юрисдикцію САП/НАБУ та дозволити САП ініціювати розслідування проти парламентарів.
Тим самим західні друзі чітко застерегли Банкову від повторних спроб підмінити проект №10060 якимось іншим і нагадали про свої додаткові вимоги, наведені в листі від 17 листопада.
До речі, законопроект про скасування "правок Лозового" зареєстрований у парламенті ще 29 вересня за №10100. Його автори — голова фракції "слуг народу" Давид Арахамія, голова партії "Слуга народу" Олена Шуляк, голова антикорупційного комітету Ради Анастасія Радіна та ще 12 нардепів. Але, незважаючи на високопоставлених авторів, цей проект два місяці припадає пилом у комітеті Іонушаса. Тепер, щоби виконати побажання західних партнерів, потрібно включити норми проекту №10100 до тексту проекту №10060 до другого читання.
Паралельна вертикаль
Отже, якщо проект №10060 буде прийнятий у другому читанні та підписаний президентом, то наступного дня після опублікування він набуде чинності. Після цього САП стане повноцінною самостійною вертикаллю, яку пов'язуватимуть з ОГП лише кілька формальностей.
Наприклад, у законі "Про прокуратуру" залишиться норма про те, що утворення САП здійснюється генпрокурором. Проте прибираються слова про те, що САП створюється на правах самостійного структурного підрозділу ОГП. Натомість буде записано, що САП є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, рахунки в органах Казначейства та свою печатку.
Наразі визначення структури та штату САП здійснюється генпрокурором за погодженням з директором НАБУ, а керівник САП взагалі ні до чого. Проект №10060 обіцяє, що визначення структури та штату САП здійснюється керівником САП. Крім того, в апараті САП утворюється канцелярія з метою забезпечення документообігу (у тому числі електронного документообігу), відокремленого від ОГП, відділ режимно-секретної роботи, підрозділ управління персоналом та інші підрозділи. Усі ці підрозділи апарату підпорядковуються керівнику САП.
Прийняття на роботу, звільнення з роботи, притягнення до дисциплінарної відповідальності і навіть умови оплати праці працівників підрозділів апарату САП вирішуються керівником САП. Організація діяльності САП визначається наказами керівника САП, обов'язковими до виконання прокурорами та іншими працівниками САП.
Вигода західних друзів
Водночас західні партнери отримають чотири ефективні важелі впливу на САП. По-перше, прокурорів САП буде виведено з-під юрисдикції Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Для них буде створено окремий дисциплінарний орган під назвою Спеціалізована дисциплінарна комісія (СДК) прокурорів САП. До складу СДК увійдуть шість осіб, визначених генпрокурором на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій. Якщо генпрокурор не призначить склад СДК у двомісячний термін, комісія формується автоматично у складі перших шести із списку, запропонованого міжнародними та іноземними організаціями. Такі особи вважаються членами СДК та не вимагають додаткового затвердження чи призначення.
Саме СДК вирішуватиме питання дисциплінарної відповідальності прокурорів САП, переведення та звільнення їх з посади (у тому числі з адміністративної посади). І на рішення СДК не зможе вплинути ані генпрокурор, ані керівник САП.
По-друге, кожні два роки проводитиметься зовнішня незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності САП. Для цього має бути створена комісія з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) у складі трьох осіб, які призначаються на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій. Якщо комісія дійде висновку про неефективність діяльності САП та неналежне виконання обов'язків керівником САП, це буде підставою для звільнення керівника САП.
По-третє, новий керівник САП, його перший заступник та заступник, керівники підрозділів та їх заступники обиратимуться конкурсною комісією. До її складу увійдуть шестеро осіб, визначених генпрокурором: три — на підставі пропозицій Ради прокурорів; та ще три — на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій. Причому саме друга трійка матиме вирішальний голос у спірних ситуаціях.
По-четверте, за аналогічною схемою відбиратимуться решта прокурорів САП (тобто ті, хто не обіймає керівних посад). Має бути створена конкурсна комісія, до якої увійдуть шестеро осіб, визначених керівником САП, у тому числі три — на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, і саме ця трійка отримає вирішальний голос.
Звісно, всі ці зусилля західних друзів України будуть значною мірою нівельовані, якщо Банкова зможе зміцнити свій контроль над НАБУ. Тому слід очікувати, що навколо НАБУ теж будуть інтриги. Але це потім, а перша у черзі — САП.
