На протяжении многих лет международное верховенство права подрывали не только диктаторы-изгои, но и ведущие мировые державы. На этом зловещем фоне агрессивная война России в Украине представляет собой новый минимум, с которым нельзя мириться, если в двадцать первом веке воцарится мир.
Международное верховенство закона — простая идея о том, что отношения между государствами должны регулироваться принудительными ограничениями, — в последние годы подвергается все большему напряжению. Неспровоцированное вторжение России в Украину, являющееся явным нарушением как Устава Организации Объединенных Наций, так и обычного международного права, является, пожалуй, самым ярким примером того, насколько нестабильной стала ситуация.
Но президент России Владимир Путин и его авторитарные коллеги далеко не единственные, кто систематически подрывает международное верховенство права. Возрождение популистского национализма во всем мире, наиболее активно поддерживаемого бывшим президентом США Дональдом Трампом и его нынешним движением «Америка прежде всего», также неуклонно разрушает основанный на правилах международный порядок, возникший после Второй мировой войны. Но еще до Трампа многие страны заявляли о примате своих законов и политики над международными правилами и многосторонним сотрудничеством.
В результате пандемия местничества заразила в той или иной степени многие зрелые демократии. Он также не ограничивался случаями отказа государств выполнять решения международных судов – как это сделал Китай, когда отклонил решение Постоянной палаты арбитража в отношении его претензий в Южно-Китайском море ; и как поступило Соединенное Королевство, когда оно отказалось подчиниться консультативному заключению Международного Суда, предписывающему вернуть Маврикию острова Чагос в Индийском океане. Скорее, это симптомы нового «варианта беспокойства».
Во всем мире государства все чаще совершают вопиющие нарушения международных правил, но при этом заявляют, что соблюдают их. И ни Соединенные Штаты, ни Великобритания не могут претендовать на верность послевоенному международному порядку, основанному на правилах, в построении которого они сыграли такую большую роль.
В октябре прошлого года, например, когда старший юрисконсульт президента США Джо Байдена в Госдепартаменте, уважаемый юрист-международник Гарольд Кох покинул свой пост, он написал подробное возражение против продолжения Байденом пограничной политики Трампа. Подход администрации Байдена, писал Кох, «продолжает нарушать наше юридическое обязательство не высылать и не возвращать… лиц, опасающихся преследований, смерти или пыток, особенно мигрантов, бегущих из Гаити». Он пришел к выводу, что эта политика нарушает как Конвенцию против пыток, так и Протокол о беженцах.
Точно так же Палата лордов Великобритании недавно была вынуждена исключить пункты из законопроекта о гражданстве и границах, потому что они явно нарушали Конвенцию ООН о беженцах, вопреки тому, что утверждало правительство премьер-министра Бориса Джонсона. Аналогичная конфронтация нависла и над попыткой реформировать британский Закон о правах человека. Правительство Джонсона утверждает, что предложенные им изменения будут совместимы с тем, что Великобритания останется стороной, подписавшей Европейскую конвенцию о правах человека, даже несмотря на то, что предложения вопиющим образом разрешают «опротестовать» решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).
Этот подход Шалтая-Болтая к международному праву подрывает ту самую систему, основанную на правилах, которую и «Глобальная Британия» после Brexit, и администрация Байдена стремятся продвигать за рубежом. Если международное право означает то, что национальные государства хотят, чтобы оно означало, оно находится на грани превращения в мертвую букву.
АГРЕССИВНАЯ ВОЙНА РОССИИШокирующая и варварская война России против Украины знаменует новый минимум этой опасной глобальной тенденции двусмысленности в отношении международного права. Утверждая, что вторжение оправдано международным правом, Путин выдвинул ряд лживых доводов, начиная от права на превентивную самооборону и заканчивая обязанностью защищать этнических русских на Украине от «геноцида» (наглая ложь, перекликающаяся с собственное оправдание вторжения в Чехословакию в 1939 г.).
Фактически, как признало на прошлой неделе подавляющее большинство членов Генассамблеи ООН , вторжение лишено какого-либо юридического обоснования и представляет собой акт «агрессии» в нарушение Устава ООН. Агрессия, иначе известная как преступление против мира, является одним из самых тяжких преступлений в международном уголовном праве, наряду с геноцидом, преступлениями против человечности и военными преступлениями.
В дополнение к ужасным страданиям — тысячи уже погибли и более двух миллионов украинских беженцев бежали — российская агрессия подчеркивает зависимость мира от международного верховенства права в вопросах мира, безопасности и процветания. Это тревожный сигнал для государств во всем мире: пренебрегайте эрозией международного правопорядка на свой страх и риск.
Когда государства совершают такие серьезные нарушения, наша приверженность принципу верховенства права на международном уровне , который бывший старший юрист Великобритании Том Бингхэм назвал «верховенством закона в целом», требует наличия эффективного институционального механизма для привлечения к ответственности виновных, и обеспечить справедливость для тех, кто пострадал.
Этот механизм сейчас гораздо более развит, чем во время Второй мировой войны, отчасти благодаря влиянию Великобритании на построение послевоенного международного порядка, основанного на правилах. Теперь государства или отдельные лица могут подать в суд на Россию в ЕСПЧ в Страсбурге, а Международный уголовный суд (МУС) в Гааге может расследовать, преследовать и наказывать действия, приравненные к геноциду, военным преступлениям или преступлениям против человечности. Фактически оба процесса уже начались.
ИМЕЙТЕ В ВИДУ ПРАВОВОЙ ПРОБЕЛЭти институты представляют собой значительное усовершенствование механизма верховенства закона, существовавшего в первой половине двадцатого века. Но все еще существует значительный пробел, потому что в настоящее время ни одно юридическое лицо не может расследовать, преследовать в судебном порядке и наказывать за международное преступление агрессии против Украины. Недавнее расширение юрисдикции МУС на преступление агрессии не распространяется на действия России на территории Украины, поскольку ни одна из стран не является участником устава МУС.
Само существование этого разрыва можно рассматривать как доказательство дисфункции существующей системы. Какая правовая система признает определенные проступки серьезными преступлениями, но не предоставляет институциональных средств для расследования, судебного преследования или наказания за них?
Кто-то может возразить, что этот пробел не имеет значения, потому что существующие институты все еще могут привлечь Путина и его генералов к ответственности за другие правонарушения, такие как нарушения прав человека, военные преступления и преступления против человечности. Но это имеет значение, потому что механизм наказания за преступление агрессии будет более эффективным, чем другие каналы, для привлечения к ответственности ближайшего путинского окружения .
Агрессия — это преступление, совершаемое лидерами, которые планируют, инициируют или имеют возможность влиять или формировать общую политику агрессии. Она применяется к высшим чинам, а не к чиновникам среднего или низшего звена, и ее, как правило, легче доказать, чем индивидуальную ответственность за конкретные деяния, приравниваемые к военным преступлениям или преступлениям против человечности. Более того, это также позволит привлечь к ответственности тех, кто был соучастником агрессии, например, оказав материальную поддержку для ее содействия.
Таким образом, процесс обеспечения юридической ответственности, соответственно, проходит быстрее. В краткосрочной перспективе угроза предания суду может побудить тех, кто систематически поддерживает агрессивную войну, начать дистанцироваться от режима. И в долгосрочной перспективе знание этого риска станет сдерживающим фактором для будущих пособников агрессии.
ДЕЛО ДЛЯ СПЕЦИАЛЬНОГО ТРИБУНАЛАУчитывая эти потенциальные результаты, все чаще звучат призывы к заполнению пробела в международном механизме верховенства права специальным трибуналом для наказания за преступление агрессии против Украины. Этот орган будет дополнять МУС, а не конкурировать с ним, поскольку он будет иметь полномочия действовать только в тех случаях, когда МУС не обладает обвинительными полномочиями.
Одно из таких предложений, получившее поддержку украинского правительства, призывает государства сформировать коалицию желающих с Украиной создать специальный трибунал. Другое предложение предусматривает создание трибунала под эгидой ООН по рекомендации Генеральной Ассамблеи. Примечательно, что «Старейшины» — частная организация видных бывших правительственных и международных лидеров — поддержали призывы к созданию уголовного трибунала, хотя и не уточнили, как он должен быть создан.
Любое из этих предложений заполнило бы нынешний институциональный пробел, позволив государству-жертве гарантировать, что агрессия на его территории не останется безнаказанной. Условия создания специального уголовного трибунала имеют второстепенное значение. Важно то, что в настоящее время существует мощное движение за соблюдение международного правопорядка путем обеспечения того, чтобы агрессия не оставалась безнаказанной. Таким образом, российская агрессия создала условия для обращения вспять тревожной тенденции последних лет.
Что нужно сделать, чтобы эта историческая возможность не была упущена? Для восстановления международного правопорядка потребуется нечто большее, чем просто подтверждение верховенства международных правил над национальными законами и политикой. Чтобы восстановленная система выстояла, ее реконструкция должна в первую очередь учитывать причины, по которым она была разрушена.
Одна из этих причин находит отражение в критике предложений о специальном трибунале. Некоторые ученые-правоведы утверждают , что специальный трибунал — плохая идея, поскольку он дает понять, что международное уголовное правосудие в конечном счете избирательно. Согласно этой критике, международное верховенство закона будет подорвано, а не укреплено лицемерием и двойными стандартами, связанными с выделением российской агрессии, когда столь же серьезные акты агрессии других государств остались безнаказанными.
Это мощная критика, которую сторонники специального трибунала не могут просто отвергнуть. Атаки националистов на международные нормы, институты и судебные постановления нашли у некоторых избирателей готовую аудиторию отчасти потому, что растет понимание того, что международное верховенство права является западной имперской конструкцией. Могущественные государства ссылаются на международное право, когда это соответствует их интересам, и с удобством игнорируют его, когда это не соответствует его интересам.
Как я недавно утверждал в другом месте , восстановление международного верховенства права требует полного признания этой критики. Важно, чтобы предложения, ссылающиеся на верховенство закона, рассматривались как проявление инклюзивной и справедливой многосторонней системы, а не как механизмы, навязанные исключительно западными державами, которые разработали послевоенный международный порядок. Но одно дело признать проблему избирательности; совсем другое дело возражать против создания специального трибунала на этих основаниях. Этот путь ведет к совету отчаяния, превращая совершенное во врага хорошего.
ШАНС НА ВОССТАНОВЛЕНИЕСоздание специального трибунала для наказания России за преступление агрессии против Украины было бы прагматичным способом начать восстановление наших глобальных институтов в соответствии с тем, что отстаивает бывший премьер-министр Великобритании Гордон Браун в своей недавней книге « Семь способов изменить мир» . Предложенная Брауном стратегия основана на общечеловеческих ценностях, но она будет строить доводы в пользу международного сотрудничества по каждому вопросу. Поддержка реформы должна быть завоевана, а не востребована. Государства должны проявлять лидерство и создавать коалиции ответственных лиц, убеждая как правительства, так и электорат в том, что объединение национального суверенитета дает преимущества.
Сегодняшние предложения о специальном трибунале не касаются создания и навязывания всему миру новых международных норм. Агрессия давно признана международным преступлением. Дело, которое необходимо сделать сейчас, заключается в разработке институционального механизма, позволяющего наказывать за это преступление. Российская агрессия породила исключительный глобальный консенсус в отношении того, что такие серьезные акты агрессии не могут оставаться безнаказанными в XXI веке.
Сейчас мяч на стороне тех, кто стремится к мировому лидерству в этом вопросе, не в последнюю очередь Великобритании, США и многих европейских стран. Международное правопорядок сталкивается с угрозами существованию во всем мире. Но, развивая институциональный механизм, необходимый для поддержки этого могущественного идеала, правительства могут продемонстрировать, что их приверженность ему больше, чем просто риторика. У них есть возможность отказаться от двусмысленности в отношении верховенства права, возобновить свои обязательства по соблюдению обязательств, которые они добровольно взяли на себя, и поддерживать общепризнанные нормы обычного международного права.
Все заинтересованы в последовательном соблюдении международных правил. Восстановление международного правопорядка потребует разумного руководства и терпеливой работы, и эта работа должна начаться сейчас.
Мюррей Хант, директор Центра верховенства права Бингама, приглашенный профессор права прав человека в Оксфордском университете и соредактор журнала « Парламенты и права человека: восполнение демократического дефицита»Project Syndicate
