Идея о круглосуточном патрулировании представителями Специальной мониторинговой миссии (СММ) ОБСЕ зоны конфликта на Донбассе, в пользу которой высказались и канцлер Германии Ангела Меркель, и президент Украины Владимир Зеленский, на самом деле дает возможность вернуться и к вопросу мониторинга российско-украинской границы.Скепсиса здесь добавляют последние заявления Владимира Путина, которые свидетельствуют, что никакого интереса к прекращению агрессивной политики в Москве нет. РФ настаивает, что передача контроля Украине начнется после выборов.
Это исследование доказывает опасности предложенного Кремлем пути.
Центр "Новая Европа" проанализировал нынешние вызовы, стоящие перед наблюдателями ОБСЕ (обусловленные прежде деструктивной позицией России), а также международный опыт, и считает, что есть основания для обоснованных выводов: проведение выборов на оккупированных территориях не обязательно будет вести к восстановлению контроля Украины над границей.
При таких условиях Украине еще важнее готовить железобетонную позицию в переговорах в формате "четверки", доказывая, что "закрытая" граница, контролируемая либо правительством, либо международными миссиями, является ключевым условием для демилитаризации и проведения демократических выборов на неподконтрольной части Донбасса.
В Париже во время встречи "нормандской четверки" Ангела Меркель сообщила о принципиальной договоренности об усилении патрульного контроля СММ ОБСЕ в зоне конфликта. Если это предложение поддержат все страны-участницы ОБСЕ, наблюдатели на Донбассе будут работать не только днем, как это происходит сейчас, но и ночью.
Принципиальных изменений в мандате миссии эта договоренность не инициирует, ведь у миссии ОБСЕ изначально были полномочия на круглосуточное патрулирование, однако из соображений безопасности наблюдатели не всегда могли использовать их ночью. Чтобы частично исправить этот недостаток, СММ ОБСЕ пользуется техникой, позволяющей фиксировать нарушения постоянно. Это 30 камер наблюдения, расположенных в ключевых секторах вблизи линии соприкосновения, беспилотные летательные аппараты (БПЛА), адаптированные к работе в ночное время, и тому подобное.
Усиление наблюдения физическим присутствием наблюдателей не изменит ситуацию в корне, однако расширенные возможности СММ все же должны позволить организации вести более эффективный контроль на линии соприкосновения.
Впрочем, больше всего препятствий для наблюдателей СММ создает не запрет на работу ночью, а действия и решения боевиков.
Так, в первом полугодии 2019 года миссия зафиксировала примерно 450 ограничений и других препятствий, с которыми наблюдатели СММ сталкивались во время выполнения своего мандата, почти 90% таких случаев произошло в районах, которые не контролирует украинское правительство.
Важная деталь: систематические запреты и ограничения фиксируются вблизи неподконтрольного правительству участка российско-украинской границы. За те же шесть месяцев в 42% от общего количества визитов на границу свобода передвижения наблюдателей ограничивалась.
С учетом этого, пересмотр мандата СММ может стать для Украины поводом снова вернуться к вопросу мониторинга российско-украинской государственной границы.
Согласно четвертому пункту первых Минских договоренностей от сентября 2014 года, Украина, Россия и ОБСЕ соглашались "обеспечить постоянный мониторинг на российско-украинской государственной границе и верификацию со стороны ОБСЕ с созданием зоны безопасности в приграничных районах Украины и Российской Федерации". Этот пункт не выполняется.
Всеобъемлющему мониторингу границы мешают как действия боевиков, так и два зависимых от боевых действий фактора – наличие неразминированных участков и ограниченное время работы миссии.
К тому же боевики не предоставляют гарантии безопасности СММ для открытия патрульных баз в городах, близких к границе, из-за чего миссия не может стать более мобильной и вынуждена осуществлять многочасовые поездки с центральной базы к границе. Неудивительно, что средняя продолжительность мониторинга приграничных участков составляет лишь час в день!
Да, есть отдельная миссия ОБСЕ, работающая на двух российских пунктах пропуска – "Гуково" и "Донецк", имеющая мандат на круглосуточное наблюдение за их работой. Но ее данные и близко не воспроизводят картину пересечения границы.
Эта миссия имеет доступ к 40 метрам границы, а остальные 400 км остаются без присмотра.
Каждый раз, когда миссии восстанавливают мандат, Украина, ЕС, США и Канада выносят на рассмотрение вопрос о расширении географии мониторинга, но сталкиваются с нежеланием РФ поддержать эту инициативу.
Тут Владимиру Зеленскому стоит воспользоваться той самой "непоколебимостью" Минских соглашений, на которой в Париже так настаивал президент России.
Мы должны вынести вопрос мониторинга границы на повестку дня и сохранять его там.
Как показывает международная практика построения мира, освещенная в исследовании ЦНЕ "Опыт урегулирования конфликтов в мире", контролируемая и закрытая граница является важным этапом в миротворческом процессе.
При этом речь не обязательно должна идти о сиюминутной передаче контроля украинским пограничникам. Переходный этап может происходить с привлечением международных организаций, в частности СММ ОБСЕ, с последующей передачей пунктов пересечения под контроль Украины.
Но главное – то, что установление эффективного контроля над границей является условием надлежащего проведения местных выборов на Донбассе и признания их результатов международными наблюдателями.
Этот вопрос возникал не только в Украине.
Опыт других вооруженных конфликтов дает основания утверждать, что установление мира на постконфликтных территориях является постоянным только при условии четкого соблюдения последовательности действий: возвращение контроля над границей должно предшествовать проведению местных выборов.
Более того, между этими этапами должна быть пауза.
В случае молодых демократий она должна продолжаться не менее двух лет. Этот период необходим для проведения полной демилитаризации, обеспечения условий для свободного волеизъявления, а также для появления умеренной политической силы, которая была бы способной создать противовес радикальным политикам.
Более того, раннее проведение выборов в поляризованной среде может привести к социальному расколу, еще большей эскалации и усложнить миротворческий процесс.
В успешных случаях урегулирования конфликта, например в Хорватии и Косове, выборы были организованы после того, как государства получали контроль за пересечением границы.
Учиться Украине стоит не только на положительных, но и на отрицательных примерах.
Так, в Боснии, вопреки предостережениям, национальные выборы были проведены через год после завершения конфликта. Избирательный процесс проходил в хаотичной постконфликтной среде и характеризовался многочисленными нарушениями. Репатриация и реинтеграция беженцев не были завершены, поэтому избирательные списки были некорректно сформированы. Из-за таких технических ошибок официальная явка избирателей составила 103,9%.
Излишне говорить, что это не добавило доверия к результатам такого волеизъявления и к их общественному признанию.
Более того, не прошло достаточно времени для очищения политического процесса от радикальных сил – например, одна из зарегистрированных партий была аффилирована с политической силой Желько Ражнатовича, которого Международный трибунал для бывшей Югославии позже обвинил в совершении преступлений против человечности.
Есть еще один очень важный аргумент против быстрого проведения выборов.
Их организация еще до завершения демилитаризации – процесса, который требует времени и сбалансированного подхода, – повышает вероятность возобновления вооруженного противостояния. Сторона, недовольная результатами выборов, может попытаться изменить их результаты с помощью оружия или боевиков из других стран. Такая ситуация имела место в Анголе, когда в 1992 году одна из партий выиграла выборы с небольшим отрывом, а проигравшая политическая сила пыталась обжаловать результаты волеизъявления с помощью оружия. Противостояние привело к эскалации конфликта, который продолжался до 2004 года.
В этих и других подобных примерах есть уроки и для Украины.
Украинские избиратели на Донбассе не будут чувствовать себя в безопасности и не смогут осуществить свободное волеизъявление, если постконфликтная территория не будет максимально демилитаризована, останется незащищенной от поставок оружия из соседней России и открытой к проникновению боевиков через незащищенную границу.
Чтобы соответствовать минимальным требованиям, партии и кандидаты также должны иметь гарантии безопасности, которые возможно предоставить гражданам только при условии полного контроля границы. При этом ОБСЕ должна быть вовлечена в проведение выборов не только в качестве наблюдателей, но и для участия в избирательных комиссиях, чтобы гарантировать прозрачность и независимость процесса.
Демилитаризация территории важна не только в контексте проведения выборов, но и для развития других демократических процессов в постконфликтном обществе.
Ведь эффективное разоружение на Донбассе может произойти только при условии контроля границы государством или международной миссией, что позволит предотвратить передачу оружия из России.
С возобновлением работы украинских пограничных пунктов пропуска должно остановиться и проникновение в Украину боевиков из соседнего государства, которые сейчас, вместе с "гуманитарной помощью", составляют основной ресурс, с помощью которого Россия дестабилизирует ситуацию на Донбассе. К слову, 19 декабря 2019 года российско-украинскую границу пересек очередной, уже девяносто четвёртый "гуманитарный конвой" из РФ.
Это утверждение также доказано международным опытом.
После усиления демаркационной линии между Индией и Пакистаном в Кашмире и создания вдоль этой де-факто границы оборонительных сооружений в 2004 году, число лиц, проникавших на контролируемую Индией часть Кашмира с целью совершения атак, сократилось на 80%. Конечно, закрытую границу не следует считать панацеей, что подтверждает опыт того же Кашмира, но объемы передвижения вооруженных лиц и оборота оружия с соседними государствами эти меры меняют радикально.
Еще один пример того, как постоянное наблюдение и контроль на границе способствуют улучшению ситуации с безопасностью – история Северной Ирландии. Во время активной фазы и конфликта, известного как "Смута" (The Troubles), установление полного контроля на границе между Северной и Южной Ирландией позволило значительно снизить уровень насилия и стабилизировать ситуацию.
Параллельно с усилением контроля за границей должно быть проведено разоружение.
Контроль над пограничными участками сам по себе не прекратит оборот оружия, которое в течение пяти лет попадало в руки жителей Донбасса из России. И здесь важно, чтобы Украина не повторила опыт Молдовы, которая с начала 1990-х годов не может добиться того, чтобы территорию Приднестровья покинули российские войска и произошло разоружение.
В вопросе контроля над границей у Украины есть аргумент, который позволяет рассчитывать на поддержку Запада, ведь неконтролируемый оборот оружия между неподконтрольными правительству регионами Украины и Россией может распространяться далеко за пределы двух стран.
У Европы уже есть опыт, который это доказывает. Из-за того, что не все участки границы между Албанией и Косовом мониторились официальной властью или международными наблюдателями, большое количество оружия, попавшего в руки албанцев во время беспорядков 1997 года, оказалось за пределами албанского государства.
* * * * *
Последовательность действий в контексте контроля границы и местных выборов на Донбассе является главным камнем преткновения в "нормандских переговорах" между Украиной и Россией. И хотя Путин настаивает на том, чтобы выборы состоялись в ситуации, когда Украина не контролирует пограничные участки, этот пункт Минских договоренностей 2015 года необходимо пересмотреть.
Мировой опыт доказывает: сценарий, который предлагает Россия, не позволит достичь устойчивого урегулирования конфликта, а также угрожает его эскалацией и распространением проблем с безопасностью. Признание выборов, проведенных в такой среде, остается под большим вопросом.
А к тому же, в итоге Украина может не получить контроль над границей даже в случае согласия на проведение выборов при следующих обстоятельствах.
И хотя Россия не демонстрирует доброй воли к прекращению агрессивной политики вообще, Украина должна быть готова к длительному переговорному процессу, в котором этот вопрос проходит красной линией, которая в принципе не может быть сдвинута.
